Система рисков в таможне скрывает коррупцию

В конце декабря прошлого уже года на заседании рабочей группы АСИ по таможне был поднят вопрос о приказе ФТС от 26.06.2013 № 1186 «Об утверждении инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при реализации системы управления рисками». Выработать позицию бизнеса на предмет соответствия антимонопольному законодательству действий ФТС России, выразившихся в издании и исполнении данного документа, АСИ попросила Федеральная антимонопольная служба в связи с обращением некоего гражданина. Очевидно, речь идет о г-не М. Шаверневе, в прошлом году в одиночку добившемуся через Минюст отмены приказа ФТС от 06.06.2011 №1200 (по простому – инструкции по  рискам). Правда, к тому времени ФТС подготовила новый, ныне действующий приказ №1186 от 26.06.2013. Так что вопрос остался открытым.  

 

А вопрос, прямо скажем, непростой. С одной стороны, инструкция прямо не апеллирует к бизнесу, с другой - устанавливает правила, по которым вынуждены играть и таможенники, и участники ВЭД.

Немного истории.   

Началом применения выборочности таможенного контроля в Российской Федерации стало закрепление в Таможенном кодексе Российской Федерации соответствующей нормы (статья 358), вступившей в силу с 1 января 2004 года.

С этого времени ФТС России начала администрировать методологию применения СУР при организации таможенного контроля с использованием ведомственных приказов. Так в 2004 году была разработана первая основная технология применения СУР. Она имела гриф «ДСП» и регулировала действия должностных лиц таможенных органов при внедрении совершенно нового для них подхода к таможенному контролю.

В 2007 году на волне некоего «отрицания» ранее разработанной нормативно-правовой базы была разработана актуализированная Инструкция (приказ ФТС России от 11.01.2008 № 11). Однако в результате получилась лишь обновлённая и уточнённая технология действий должностных лиц таможенных органов при применении СУР.

Аналогично произошло и в 2011 году (упомянутый выше приказ ФТС России от 06.06.2011 № 1200), и даже в 2013 году (приказ ФТС России от 26.06.2013 № 1186), когда вопросами СУР стало заниматься целое специально созданное Управление рисков и оперативного контроля.

Таким образом, инструкция развивается только в ключе уточнения и углубления описания действий должностных лиц таможенных органов при применении СУР. Причём ныне действующая технология, вступившая в силу в июне 2013 года, в этом плане уже настолько загромождена, что понять её с первого и даже второго прочтения даже опытным специалистам крайне трудно. 117 листов текста данного документа дотошно регламентируют порядок действий должностных лиц таможенных органов при подготовке различных проектов и направлении их в вышестоящий таможенный орган и т.д.

По своей сути действующая технология по организации таможенного контроля с применением СУР явилась Инструкцией по делопроизводству в рамках СУР (не более того), не нарушить которую практически невозможно. Безусловно, такой регламент необходим для организации работы таможенных органов в этом направлении и автоматизации данного процесса, но сейчас технология просто обязана развиваться и в других направлениях.

В частности, СУР совершенно не эволюционирует по пути прозрачности для бизнеса. В соответствии с положениями Киотской Конвенции, установившей международные стандарты системы управления рисками, СУР – это не только усиление таможенного контроля, но и его упрощение.

Если на ранних этапах СУР и ее «секретность» была оправдана (система была совершенно нова, её необходимо было для начала внедрить), то в нынешнее время в этой однобокости таится главный недостаток технологии.

Так, в настоящее время существует всего пару статей в кодексе Таможенного союза (глава 18), которые носят общий характер и регулируют преимущественно понятийный аппарат. Еще одна статья (162) отсылочного характера присутствует в ФЗ 311. Согласно ей «стратегию и тактику применения системы управления рисками, порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела», то есть ФТС.

Однако ФТС России в рамках своих полномочий до сих пор не разработала и не утвердила открытый и понятный регламент применения СУР (с регистрацией в Минюсте), который бы позволил не только упорядочить действия должностных лиц таможенных органов при применении СУР, но и понять свои права и обязанности при применении СУР таможенными органами участникам ВЭД.

В рамках такого нормативно-правового акта следовало бы закрепить область применения СУР в отношении бизнеса. При этом нет никакой необходимости раскрывать содержание профилей рисков (индикаторов риска), хотя, к слову сказать, порядок их формирования вызывает много вопросов у бизнеса. Но в рамках такого документа, как минимум, хотелось бы видеть следующие основные направления:

·        открытый универсальный порядок формирования сектора добросовестных участников ВЭД;

·        регламенты применения форм таможенного контроля и мер по минимизации рисков (со сроками их применения и т.д.);

·        порядок действий и ответственность в случае некорректной работы специализированных программных средств, используемых для целей СУР (застраховать бизнес от программно-технических сбоев и проблем таможенных органов, которые стали нормой жизни);

·        повысить качество подготавливаемых уровней рисков в части их обоснованности и достаточности;

·        ввести ответственность должностных лиц, в права и обязанности которых входит организация таможенного контроля с применением СУР за «правильное формирование» индикаторов в рамках СУР;

·        закрепить правовую основу (в виде методик) формирования индикаторов профилей рисков (для прозрачности этого процесса);

·        закрепить правовую основу (в виде методик) формирования генератора случайных чисел;

·        исключить отсылочные нормы в стиле – «уполномоченное должностное лицо вправе» (кроме коррупционных проявлений на местах подобные нормы по-другому не работают);

·        максимально сократить количество мер минимизации рисков, которые могут применяться должностными лицами таможенных органов самостоятельно без специального указания в профиле рисков, а оставшиеся меры должны быть четко, ясно и понятно регламентированы по месту, срокам и порядку их применения и проведения.

Таким образом,

ФТС России с 2004 года существенным образом не актуализируются подходы к применению СУР в Российской Федерации. Действующая правовая база СУР и приказ 1186 чрезвычайно сложны, разрознены, зарегулированы, зациклены на текущих бюрократических действиях должностных лиц и намеренно «укрываются» от общественного и юридического контроля со стороны Министерства юстиции, несмотря на то, что фактически затрагивают права участников ВЭД. Такая технология становится тормозом в развитии СУР и препятствует прозрачности работы таможенных органов.

Что делать?

- необходимо качественно переработать технологию, учтя в ней также права и обязанности лиц, перемещающих товары, и зарегистрировать такой правовой акт в Минюсте.

- исключить право самостоятельного издания в РТУ зональных (региональных) профилей рисков, оставив компетенцию только по срочным профилям рисков (ранее такая необходимость была вызвана отсутствием в структуре ФТС России отдельного подразделения).

- исключить отсылочные нормы, содержащиеся в положениях действующих актов ФТС России в рамках СУР, которые содержат возможность субъективного подхода со стороны должностных лиц таможенного органа при принятии отдельных решений, что образует коррупционную составляющую (безнаказанно позволяющую таким лицам принимать решения, совершать действия и/или бездействовать, предоставляя существенные преимущества для одних участников ВЭД в сравнении с другими).

- сократить количество мер минимизации рисков, которые могут применяться должностными лицами таможенных органов самостоятельно без специального указания в профиле рисков.

- упорядочить (путем их сокращения и объединения в один или максимум два приказа) акты ФТС России, регулирующие деятельность в рамках СУР. В настоящее время в таможенных органах применяется порядка 12 приказов ФТС России регулирующих вопросы применения СУР.

Примерно в таком же ключе была сформирована и позиция рабочей группы АСИ.  Создание неравных условий для бизнеса, скрытые коррупционные возможности, сомнительная эффективность и отсутствие прозрачности во взаимоотношениях с участниками ВЭД – главные недостатки существующей технологии СУР.

Конечно, не наше дело подсказывать таможне, что и как ей делать в таком щепетильном вопросе, как СУР, тем более, что этот вопрос, так или иначе, находится под пристальным вниманием ФТС. Так, по нашим данным, в Управлении рисков и оперативного контроля в ближайшее время запланированы новые оргштатные мероприятия, связанные с оптимизацией структуры подразделения, а вопросы СУР вынесены на обсуждение Общественно-консультативного совета при ФТС в 2014 году. Надеемся, что мнение бизнеса будет учтено.