СУР как «священная корова» ФТС

О бесконечном влиянии системы управления рисками на бизнес-процессы участников ВЭД, связанные с таможенной очисткой товаров, можно говорить также бесконечно. Все попытки бизнеса каким-то образом минимизировать это влияние официальным путем, используя официальные каналы общения, не нашли понимания со стороны руководства таможенной службы. Это табу. Причем, заботливо укрытое под покровом служебной конфиденциальности, якобы недоступной для рядового обывателя. Так ли это? 

Ровно год назад, 12 декабря, в ФТС России было создано  Управление рисков и оперативного контроля (УРиОК). Новому управлению был передан довольно обширный круг задач и полномочий, ранее возложенных на другие структурные подразделения ФТС России. В результате, новообразование превратилось в неуклюжего монстра, поначалу даже смутившего своими сверх компетенциями. За счет перераспределения штатных единиц из других подразделений ФТС количество должностных лиц, непосредственно вовлеченных в контур системы управления рисками (СУР), в УРиОКе было увеличено до 78 человек. Возглавил управление небезызвестный в узких кругах Борис Шкуркин, которого, впрочем, волшебная магия цифр (12.12.12) так и не уберегла от внезапного увольнения с таможенной службы в июле этого года.

Что ж, пришло время подвести итоги деятельности созданного подразделения по развитию системы управления рисками.

Организация

Справка ПРОВЭД: в настоящее время во всех таможенных органах Российской Федерации штатная численность всех подразделений, занимающихся СУР, составляет 498 человек (в основном это госслужащие), а  в УРиОК - 78 человек (46 сотрудников и 32 госслужащих), что составляет более 15% от общего числа должностных лиц таможенных органов, осуществляющих применение СУР.

Если посмотреть на Положение об УРиОК (приказ ФТС России от 12.11.2012 № 2295), то даже не специалисту станет очевидно, что господин Шкуркин, лоббируя идею создания УРиОК чуть больше года назад, преследовал несколько иные цели, чем развитие СУР.

Отметим, что идея создания в структуре ФТС России отдельного функционального подразделения, администрирующего применение СУР, вырабатывалась задолго до прихода в систему таможенных органов Шкуркина, который лишь воспользовался ранее выработанными предложениями и, используя свой административный ресурс и возможность каким-то образом влиять на А.Бельянинова, «вылепил» в структуре ФТС России собственного «монстра».

При анализе действующего положения об УРиОК прослеживается явное желание «нахватать» под себя как можно больше полномочий, в том числе напрямую не связанных с применением СУР, для тотального контроля всех основных таможенных процессов, например:

- участие УРиОК в создании, реорганизации и ликвидации таможенных органов;

- установление компетенции таможенных органов по совершению таможенных операций в отношении отдельных товаров в зависимости от видов транспорта;

- проведение таможенного контроля после выпуска товаров (в форме таможенных проверок и других формах) и участие в принимаемых решениях по результатам данного контроля;

- проведение целевых инспекторских и функциональных проверок деятельности таможенных органов Российской Федерации и т.д.

Структура УРиОК удивляет наличием в ней подразделений, напрямую не связанных с СУР: например, отдела контроля за оборотом подакцизных товаров, отдела контроля таможенной стоимости и отдела контроля страны происхождения товаров и применения ставок таможенных пошлин. В результате, внутренняя организация управления получилась громоздкой, неуправляемой, и неэффективной. 

После ухода Б. Шкуркина очевидна необходимость реорганизации структуры и функций УРиОК, которая позволила бы руководству УРиОК снять с себя лишние функции, ненужные для организации таможенного контроля с применением СУР, и сосредоточить имеющиеся силы и средства на реальном реформировании действующей до его создания СУР, как в методологии, так и в автоматизации, а также в организации полноценного контроля за деятельностью подразделений СУР на местах. 

Методология

Самым заметным событием года стало издание приказа ФТС России, регламентирующего методологию применения СУР при организации таможенного контроля (приказ ФТС России от 26.06.2013 № 1186).

Впрочем, беглый анализ текста документа указывает на то, что данный приказ является всего лишь реинкарнацией ранее действовавших приказов ФТС России, которые регулировали применения СУР (приказы ФТС России от 06.06.2011 № 1200, от 26.09.2011 № 1946, от 26.09.2011 № 1947).

Банальное наведение «лоска» и «глянца» на ранее действующие технологии применения СУР по сути не явило признаков модернизации СУР в таможенных органах Российской Федерации.

Вторым заметным событием стало издание нормативной базы, регламентирующей формирование так называемого «зеленого сектора». Речь о приказах ФТС России от 29.12.2012 № 2676, от 04.02.2013 № 202, от 02.04.2013 № 626.

Данные приказы также являются лишь переизданием ранее действовавших отраслевых приказов ФТС России: по автопроизводителям (приказ ФТС России от 26.09.2011 № 1945), по производственным предприятиям (приказ ФТС России от 26.09.2011 № 1948), по импортерам рыбной продукции (приказ ФТС России от 17.10.2011 № 2125), либо изданием на их основе аналогичных «клонов».

Очевидно, что формирование любых форм «зеленого сектора» таможенного контроля должно носить открытый и публичный характер – это позволяет сделать деятельность ФТС России прозрачной и менее коррумпированной в вопросах администрирования «зеленого сектора». Судя по всему, первые «отраслевые приказы» предполагались лишь в качестве переходного этапа к общему открытому порядку формирования «зеленого сектора» таможенного контроля в отношении всех категорий субъектов ВЭД при соблюдении универсальных критериев. Однако, этого пока не произошло.

Практическая реализация методики формирования «зеленого сектора» для использования в рамках СУР на основе характеризующих участника внешнеэкономической деятельности критериев, утвержденных приказом ФТС России от 26.03.2013 № 589, также отличается отсутствием прозрачности и публичности, а сами методики их расчетов, так же, как и их оценочные параметры вообще находятся под грифом ДСП.

При этом многие Российские крупные транснациональные компании, осуществляющие импорт товаров в Российскую Федерацию и обеспечивающие приток инвестиций в экономику нашей страны, не имеют каких-либо упрощений в части совершения таможенных операций и таможенного контроля. Более того, в рамках действующей СУР импортеры не имеют даже оснований для обращения в ФТС России в целях рассмотрения возможности включения их в «зеленый сектор», в связи с отсутствием универсального заявительного порядка (по аналогии с приказом ФТС России 04.05.2005 №409, ныне отмененного).

Да и само применение механизма «зеленого коридора», как оказалось, не сулит выгодоприобретателям особых льгот и преимуществ.

Хорошей альтернативой в этом смысле является институт уполномоченных экономических операторов (УЭО), но и они не нашли своего места в контуре СУР, что в свою очередь по-прежнему делает этот институт непривлекательным и малоэффективным для использования участниками ВЭД. Стоит отметить, что мировая практика администрирования «зеленого сектора» таможенного контроля использует статус уполномоченных экономических операторов как основной критерий применения выборочности таможенного контроля.

Издание приказа ФТС России, регламентирующего проведение таможенного контроля в форме таможенного досмотра (приказ ФТС России от 04.07.2013 № 1240) также является лишь переизданием ранее действовавшего приказа ФТС России (приказ  от 25.10.2011 № 2190). По сути это небольшая актуализация действовавшего документа с учетом предложений, поступивших из таможенных органов, ничего принципиально нового и прорывного в этом приказе по отношению к ранее действовавшей редакции не содержится.

Более того, до сих пор полностью не решены вопросы ухода от бумажных технологий при проведении фактического таможенного контроля, несмотря на то, что с 1 января 2014 года запланирован переход на декларирование товаров исключительно в электронной форме.

При этом остались не решенными основные проблемы функционирования и применения СУР в таможенных органах Российской Федерации.

Например, до сих пор не разработаны и не утверждены процедуры проведения различных форм таможенного контроля (за исключением таможенного досмотра и осмотра, которые были подготовлены до создания УРиОК (приказы ФТС России от 25.10.2011 № 2190 и  № 2199)), например: проверки документов и сведений (ст. 111 ТКТС), устного опроса (ст. 112 ТКТС), получения объяснений (ст. 113 ТКТС), таможенного наблюдения (ст. 114 ТКТС) и т.д.

Учитывая, что перечисленные формы контроля являются мерами минимизации рисков, от их четкой регламентации зависят эффективность и обоснованность их применения, влияющие на возможность адекватного контроля со стороны вышестоящих таможенных органов, а в конечном итоге и на эффективность СУР в целом.

Более того, четкий регламент действий должностных лиц таможенных органов при применении основных мер таможенного контроля будет способствовать минимизации коррупционных проявлений.

До сих пор открытым остается вопрос реальной автоматизации применения СУР при открытии процедуры транзита товаров в пункте пропуска, а также при ее завершении в таможенном органе назначения. Например, по сложившейся практике, в морских пунктах пропуска меры по минимизации рисков устанавливаются руководством таможенного поста самопроизвольно, до подачи транзитной декларации. 

Внедренное полтора года назад предварительное информирование (ПИ) в автомобильных пунктах пропуска (кстати, предусмотренное Дорожной картой по таможенному администрированию) показало реальное отсутствие  механизмов СУР в рамках этой технологии. Не смотря на то, что еще до создания УРиОК, был подготовлен и издан приказ, регламентирующий порядок организации и применения СУР при использовании предварительной информации, поступающей в таможенные органы (приказ ФТС России от 05.07.2012 № 1345), а также  разработаны соответствующие программные средства:

-     отсутствуют необходимые профили рисков для организации контроля ПИ с применением СУР;

-     не осуществляется методологическая и программно-техническая деятельность УРиОК по развитию организации контроля ПИ с применением СУР;

-     отсутствует координация и контроль (над территориальными  подразделениями таможенных органов) использования ПИ с применением СУР.

 

С учетом сегодняшнего развития внешнеторговой деятельности действующая система организации таможенного контроля с применением СУР не отвечает современным реалиям и международному опыту развитых таможенных администраций.

Необходимо качественное изменение и совершенствование сложившейся системы таможенного администрирования СУР, как в части методологии, так и в части автоматизации применения СУР.

Одним словом, нужна СУР 21 века, основанная на системе «искусственного интеллекта», а не на решениях отдельных должностных лиц ФТС России. Уход от человеческого фактора будет способствовать, в том числе, и исключению коррупционных проявлений.

 

На практике

Со стороны УРиОК не налажен действенный контроль за деятельностью РТУ, таможен и таможенных постов по применению СУР, в том числе за использованием предоставленных на уровень РТУ и ТНП полномочий по реализации СУР.

Последние скандалы в части  коррупционных проявлений на уровне РТУ и таможен (ЦТУ, СЗТУ, Московская и Балтийская таможни и т.д.) только подтверждают эти выводы.

Введенные коэффициенты показатели эффективности деятельности таможенных органов (т.н. КПЭДы) охватывают только контроль эффективности досмотров и осмотров с применением ИДК. Остальные меры по минимизации рисков, применяемые таможенными органами, не учитываются и не контролируются со стороны ФТС России. В частности, отсутствует чёткий и понятный механизм формирования КПЭД № 6, 10, 11, 12, 13,  и порядка их применения на местах.

Все это порождает «самодеятельность» и коррупционные проявления на уровнях РТУ, таможни и таможенных постов. Например, неоднозначная ситуация вызвана сложившейся практикой применения ИДК в морских портах, где проведение осмотров с применением ИДК по сути стали механизмом административного давления на неугодный бизнес. КПЭД №6 стал инструментом для последующих «откатов» по суммам обеспечения в отношении перечня товаров, в него включенного.

Установление ФТС высоких показателей эффективности таможенных досмотров привело к резкому росту такой формы, как  «таможенное наблюдение», что, как оказалось, мало заботит руководство таможенной службы, а с учетом отсутствия утвержденной на уровне приказа ФТС России процедуры проведения таможенного наблюдения, делает ее попросту бесконтрольной.

По ощущениям, выполнение контрольных показателей является приоритетной задачей таможенных органов. Причем, в ряде таможенных органов уже имеет место практика выполнения показателей, основанная на «договоренностях» с бизнесом: в обмен на лояльность таможни участники ВЭД помогают таможне выигрывать в судах надуманные дела по КТС, выполнять план по срочным профилям рисков и т.д. 

 

Программно-технический комплекс

 

Отсутствует реально действующая автоматизация применения СУР при таможенных процедурах и операциях, отличных от декларирования товаров, нет качественных изменений в развитии программных средств.

По логике вещей развитие программного обеспечения должно соотноситься с уровнем подразделения применения СУР в таможенных органах таким образом:

-     уровень центрального аппарата ФТС России (УРиОК) должен обеспечивать стратегический анализ данных для задания магистрального направления развития всей СУР и, конкретно, аналитической работы регионов и таможен (стратегическое управление);

-     уровень РТУ должен проводить анализ и контроль процессов применения СУР в регионе деятельности РТУ (оперативное управление), а также тактический анализ информации;

-     уровень таможни – оперативный анализ информации и непосредственная реализация контрольных мероприятий в рамках СУР в деятельности таможенных постов (тактическое управление).

Вместо выстраивания стройной «пирамиды» взаимоотношений в развитии информационно-программных средств наблюдается явный перекос в область тактического анализа информации с использованием специальных программных средств и баз данных на уровне центрального аппарата ФТС России.

В итоге вместо стратегического анализа и управления рисками по товаропотокам в масштабах России, Таможенного союза и стран-кандидатов на вступление в Таможенный союз и Единое экономическое пространство, УРиОК «палит из пушки по воробьям», проводя мониторинг баз данных и таможенный контроль в отношении отдельных товарный партий и деклараций.

Впрочем, наблюдателю вполне понятны и объяснимы причины таких «приоритетов»: можно догадаться, на какие интересы используется эта «пушка», и, собственно, какие сигналы эта «пушка» им подает и к чему побуждает.

СУР и Таможенный союз 

Главной задачей здесь по-прежнему должно являться единообразное применение СУР на всей территории Таможенного союза. Однако за истекший год так и не удалось решить задачи по унификации СУР в рамках функционирования Таможенного союза:

-     отсутствует единый порядок применения СУР в таможенных органах ТС;

-     отсутствуют единые унифицированные меры контроля (меры минимизации рисков) по согласованным индикаторам рисков;

-     отсутствует унифицированный порядок применения мер контроля;

-     отсутствует реальный информационный обмен и взаимный контроль применения унифицированных индикаторов рисков.

С началом функционирования Таможенного союза ФТС России была предпринята попытка разработать единые подходы к реализации СУР, а также унифицировать индикаторы риска профилей рисков, применяемых в таможенных службах Таможенного союза. Для этого даже была создана специальная рабочая группа при Объединенной коллегии таможенных служб государств-членов Таможенного союза.

Однако,  созданный механизм взаимодействия, к сожалению, носит очень формальный характер. Так, несмотря на то, что основные индикаторы в профилях рисков, применяемых в таможенных службах ТС, унифицированы и приняты, порядок их применения остается разным.  Именно этот фактор является одной из причин существенного перетекания товаров для таможенного оформления в таможенные органы Казахстана.

Несмотря на это, отчеты Рабочей группы о достигнутых результатах унификации носят усыпляющий характер для руководства ФТС России и не отражают реальных проблем оттока товаров в Казахстан и провальной миссии создания унифицированной СУР в рамках Таможенного союза.

Становится очевидным, что в соответствии с полномочиями ЕЭК, в том числе в рамках статьи 128 ТК ТС, и при наличии в структуре ЕЭК двух специализированных подразделений, занимающихся СУР,  унификационные задачи в рамках СУР в условиях функционирования Таможенного союза необходимо решать в специально созданном наднациональном органе (на уровне ЕЭК), а не отдавать эту деятельность на «откуп» таможенным службам государств - участников ТС.

Собственно, отсутствие контроля унификационных процессов в рамках СУР со стороны ЕЭК и привело к неэффективности деятельности рабочей группы по СУР, в которую сотрудники ЕЭК даже не входят.

Отсутствие квалифицированного персонала (на уровне экспертов по СУР в ЕЭК) не позволит изменить негативную ситуацию, складывающуюся с применением единых стандартов и правил СУР в условиях функционирования ТС как минимум в среднесрочной перспективе.

Как следствие, отток товаров для таможенного оформления в таможенные органы Казахстана из Российской Федерации будет только усиливаться, а особенно после отмены принципа резидентства.

О досмотрах

Как известно, большинство действующих профилей риска содержат в перечне мер по минимизации рисков таможенный досмотр товаров.  

Под действие данных профилей рисков попадают как социально значимые товарные позиции (мясо, рыба, одежда, обувь, ткани, керамика, товары химической промышленности, мебель, электроника и бытовая техника, транспортные средства и др.), так и подакцизные товары.

Не снижающаяся доля таможенных досмотров становится причиной:

-     существенного увеличения времени таможенного оформления товаров участниками ВЭД (в том числе являющимися представителями крупного и инвестиционного бизнеса в РФ);

-     дополнительной финансовой нагрузки на бизнес в связи с необходимостью проведения разгрузочно-погрузочных работ, оплаты временного хранения товаров на СВХ, простоем транспортных средств, нарушением сроков поставки товаров контрагентам, расходами на терминальную обработку грузов, порчи товаров в ходе таможенного досмотра и др.;

-     «профанации» проведения таможенных досмотров (связано с большим количеством проводимых досмотров одним инспектором) и, как следствие, увеличения коррупционной составляющей деятельности досмотровых подразделений таможенных постов;

-     отвлечения ограниченных ресурсов таможенных органов на проведение неэффективных таможенных досмотров (в том числе по одним и тем же товарам и участникам ВЭД);

-     проведения таможенных досмотров с нарушением технологий контроля отдельных категорий товаров (например, древесины), что приводит к получению недостоверных результатов контроля, которые потом оспариваются в суде.

Таможенный досмотр товаров как форма таможенного контроля предназначен, в первую очередь, для усиления контроля за достоверностью ввозимых товаров. При этом таможенный досмотр является наиболее ресурсозатратной формой таможенного контроля (с точки зрения использования временных, кадровых ресурсов и возможностей таможенной инфраструктуры).

Негативная практика тотального включения в профили рисков таможенного досмотра является чрезмерным усилением таможенного контроля и противоречит принципу выборочности и достаточности организации таможенного контроля, закрепленному в статье 94 ТК ТС.

Более того, исходя из реальной идеологии применения так называемых «стоимостных» профилей риска, таможенный досмотр является лишь дополнительной мерой по минимизации рисков административного характера.

К тому же, применение мер по минимизации рисков на основании «стоимостных» профилей рисков в большинстве случаев не влияет на изменение значения показателя индекса таможенной стоимости (ИТС). Таким образом, большое количество таможенных досмотров, проводимых на основании стоимостных профилей рисков, не приводит к существенному увеличению значения показателя ИТС, и, соответственно, к увеличению сумм дополнительно начисленных таможенных платежей.

В целях недопущения дальнейшего развития и обострения негативных последствий, вызванных возрастающим использованием таможенного досмотра в профилях рисков (особенно в рамках контроля таможенной стоимости), необходимо:

-     обеспечить выборочность применения таможенного досмотра посредством перевода профилей рисков на использование автоматического генератора случайных чисел (в первую очередь в стоимостных профилях риска и в профилях рисков с эффективностью досмотров менее 1%);

-     создать реальный «зеленый сектор» для представителей крупного бизнеса, чтобы освободить наименее рисковую категорию участников ВЭД от неэффективных таможенных досмотров.

Такой подход бы соответствовал принципам организации таможенного контроля в развитых таможенных администрациях стран Евросоюза и США и позволил бы уменьшить количество проводимых таможенных досмотров на принципах  выборочности и эффективности таможенного контроля.

Общий вывод:

Как представители бизнеса, так и таможенные органы ожидали от УРиОК другого: чётких и последовательных мероприятий с одним главным вектором – качественно усовершенствовать СУР в таможенных органах, развернуть её в пользу и на благо таможенных органов, экономики России, имиджа России как торгового партнёра на международной арене.

Однако, по всем основным направлениям применения СУР (методология, автоматизация, практика применения на местах) наблюдается лишь стагнация или, в лучшем случае, инерция. Инерция от задела, который был заложен в Систему ранее, задолго до создания УРиОК. Несмотря на то, что административный, кадровый и прочие ресурсы с созданием самостоятельного подразделения по определению должны были возрасти в разы.

Похоже, что «чуда» не произошло – эта очередная государственная «Булава» тоже не полетела. И вряд ли полетит. УРиОК превратился в заурядное бюрократическое «болото» - рядовое управление ФТС с немалым аппаратом в 78 человек, созданное под определенного человека, который больше, к счастью, не работает в системе таможенных органов…

 Материалы по теме:

Сага о СУР

Чего ожидать от СУР завтра?