Каким быть таможенному администрированию?

В рамках Гайдаровского форума состоялся оживленный диалог по поводу перспектив развития таможенных органов и таможенного администрирования в целом. Спикеры, в т.ч. вкратце обсудили доклад « Таможенное администрирование в России. Какими должны быть современные процедуры». Доклад был подготовлен группой авторов  в лице Галины Баландиной, Юрия Пономарева и Сергея Синельникова-Мурылева. Текст довольно обширен, в нем 100 страниц, он не был полностью озвучен на сессии, но выступающие были с ним ознакомлены заранее. Поэтому, коротко о том, что предлагают авторы.

По мнению экспертов, основным направлением совершенствования таможенного администрирования должно стать установление сквозного контроля движения товаров и совершения сделок с ними с момента ввоза до конечного потребления или реализации в розницу на основе ана­лиза информации о товарах, сделках с ними, лицах, задействован­ных в международных цепочках поставки.

Контроль только одного этапа движения каждой отдельной поставки товара на этапе декларирования и выпуска при его вынужденной выборочности из-за ограниченности ресурсов сам по себе чреват высоким риском про­пуска значительных объемов незаконного импорта, о чем свиде­тельствуют, например, приведенные оценки нелегального оборота товаров легкой промышленности (авторы приводят цифру в 1 трлн. рублей в год).

Для достижения этой амбици­озной цели важно изменить бизнес-процессы, последовательность административных процедур и перераспределить функции между таможенными и налоговыми органами в части фискального кон­троля, а также между таможенными и иными надзирающими орга­нами в части нефискального контроля.

Для упрощения и ускорения этапа выпуска товаров контроль следует осуществлять на этапах до ввоза товаров (предварительный анализ информации) и после их выпуска для внутреннего потребления с постепенной заменой фи­зического контроля товаров (за исключением товаров с высоким риском существенных и необратимых последствий проникнове­ния их в оборот в обход установленных запретов и ограничений) на анализ информации о них.

В части изменения бизнес-процессов нами предлагается в пун­ктах пропуска осуществлять фиксацию факта ввоза товаров и пере­возящих их транспортных средств, а также первичный контроль для недопущения проникновения на территорию товаров, запрещен­ных к ввозу.

В пункте пропуска осуществляется интегрированный контроль в нефискальных целях: санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный, транспортный. Он должен осу­ществляться на основе технологии «единого окна», что предпо­лагает однократное представление сведений в электронном виде в единую базу данных контролирующих органов, а также использование данных, получаемых из схожих систем стран — торговых партнеров.

Осмотр и досмотр товаров в пунктах пропуска осуществляются и сейчас, но анализ рисков и организация контроля нуждаются в настрой­ке, чтобы проверке подвергались только товары с высоким ри­ском нарушений, а сама проверка осуществлялась однократно для нужд всех видов государственного контроля.

Фиксацию факта ввоза товаров в адрес конкретного импорте­ра предлагается осуществлять на основе обязательного предвари­тельного декларирования со стороны импортера в объеме, доста­точном для выпуска товаров до урегулирования обязательств по уплате таможенных платежей. Таким образом, в информационной системе фискальных органов будет зафиксировано возникновение этого обязательства, а условием выпуска предлагается установить представление финансовых гарантий последующего урегулирова­ния обязательств по уплате таможенных платежей.

Такие гарантии обеспечивают обязательство импортера принять товары к бухгал­терскому учету (при необходимости — направить отчет с видеофик­сацией товаров при их разгрузке на складе, либо уведомить тамо­женный или налоговый орган о прибытии товаров, чтобы разгрузка осуществлялась под контролем и наблюдением этих органов, либо выполнить другие действия, которые обеспечивают достоверность декларирования товаров).

Генеральной гарантией может покры­ваться уплата таможенных платежей в максимальном размере (или в увеличенном на потенциальную сумму штрафов), если обязатель­ство не будет выполнено. Для каждой конкретной поставки раз­мер такой гарантии будет ниже (вплоть до нуля), если расчет ри­сков уклонения от уплаты таможенных платежей проецировать на определенный период поставок. При этом размер финансовых га­рантий для каждого импортера рассчитывается заранее по общим правилам, основанным на субъектно-ориентированном подходе, зависит от объема и регулярности поставок, финансовой устойчи­вости и репутации импортера у таможенных и налоговых органов. Оформление завершается после принятия товаров к бухгалтер­скому учету и урегулирования обязательств по уплате таможенных платежей во внутреннем таможенном органе. Такой подход позво­лит наладить контроль импорта после выпуска товаров в контексте всей совокупности хозяйственной деятельности импортера.

При дальнейшем совершенствовании таможенного админи­стрирования, после проведения необходимых организационных мероприятий, указанные операции вместо таможни может осу­ществлять налоговый орган по месту регистрации импортера.

Основные инструменты для решения задачи

Развитие информационных технологий. Новые подходы к сбору информации для анализа рисков по­требуют разработки технологийнакопления, обработки и анализа «больших данных» для создания обновленной системы управле­ния рисками, использования данных бухгалтерского и иного учета коммерческих операцийналогоплательщика (плательщика тамо­женных платежей), налаживания системы прослеживаемости това­ров и сделок с ними на основе сопоставления информации из ряда источников, а также создание единой информационной платфор­мы государственных органов, контролирующих трансграничное перемещение товаров, с возможностью использования электрон­ных данных, полученных от иностранных лиц и государственных органов   

Обновление системы управления рисками. Система рисков должна быть настроена на ран­жирование возможных нарушений по степени чувствительности их последствий для охраняемых интересов государства и обще­ства. Ограниченные государственные ресурсы должны затрачи­ваться на предотвращение или пресечение серьезных нарушений.

Риск-ориентированный подход ко всем участникам цепочки по­ставок, а не только к импортерам и (или) использование ввезен­ных товаров в производстве. Финансовые гарантии — это меры по минимизации рисков, их размер должен определяться в зависи­мости от оценки вероятности уклонения от уплаты таможенных платежей или невозможности их последующего принудительно­го взыскания.

Разработка и внедрение системы генеральных финансовых гарантий. Механизм следующий: Импортер представляет в таможенный орган генеральную га­рантию, покрывающую исполнение его обязательств по уплате та­моженных платежей на определенный период, исходя из заключенных контрактов. Для определения размера гарантии принимаются во внимание опыт и история работы импортера, платежеспособность, приемлемость системы учета коммерческих операций импортера для фискальных целей. Размер финансовой гарантии за счет понижающих коэффициентов может быть снижен вплоть до нулево­го уровня в зависимости от соблюдения критериев. Финансовой гарантией обеспечивается исполнение обязательств импортера по принятию товаров к бухгалтерскому учету (с предо­ставлением доступа к нему со стороны таможенных и налоговых органов), сообщению необходимых сведенийдля проверки пра­вильности расчета таможенных платежей и их уплаты в установ­ленные сроки

Установление минимальных требований к бухгалтерскому учету или системе учета товаров для таможенных целей в целях вовлечения в систему таможенного ад­министрирования данных бухгалтерского учета как связующего звена, которое обеспечит идентичность информации, используе­мой таможенными и налоговыми органами.

Взаимодействие таможенных и налоговых органов.  После выполнения всех необходимых организационных и про­чих мероприятий, включая внесение изменений в таможенное и налоговое законодательство, налоговым органам могут быть пе­реданы функции администрирования всех таможенных платежей.

Меры нефискального контроля. Переход на интегрирован­ный контроль в пунктах пропуска потребует уточнения функций иных государственных контролирующих органов, чтобы, с одной стороны, исключить дублирование, а с другой — избежать разры­вов, когда на факты нарушений не может отреагировать ни один из контролирующих органов.

Развитие международного транзита.  Требуются разработка, внедрение и исполь­зование универсальных таможенных и перевозочных документов и финансовых гарантий с сопредельными странами, а также согласо­ванность действий между различными государственными контро­лирующими органами на принципах «Единого окна», а также однократности проверок для целей различных видов контроля.

Изменение подходов к оценке эффективности деятельности та­моженных органов. Полноценное из­менение системы мотивации таможенных органов и ее переори­ентация на показатели затратности (для бизнеса и государства) и эффективности.

Авторы доклада резюмируют: «Наши оценки эффектов от предлагаемых изменений показыва­ют, что только введение системы финансовых гарантий и их со­пряжение с системой управления рисками и ее развитием позво­лят снизить среднее время прохождения таможенных операций в автомобильных пунктах пропуска, что позволит России улуч­шить свои позиции в международных рейтингах. Улучшение си­туации в таможенном администрировании естественным обра­зом положительно скажется на объемах внешней торговли России за счет снижения издержек участников ВЭД, что, в свою очередь, может привести к увеличению объема собираемых таможенных платежей».